Funkcje państwa w gospodarce rynkowej

autor: JH · 22 lutego 2017

Esej napisany pierwotnie w ramach przygotowań do Olimpiady Wiedzy Ekonomicznej.

Typowe współczesne państwo nie jest jedynie monopolem na stanowienie i egzekwowanie prawa na określonym terytorium, jak głosi słownikowa definicja. To także jeden z trzech głównych (obok gospodarstw domowych i przedsiębiorstw) podmiotów w gospodarce, będącej całokształtem działalności związanej z wytwarzaniem dóbr, świadczeniem usług, a także wymianą owych na danym obszarze. Zależności między tymi organizmami przedstawia poniższy model obiegu okrężnego (źródło: h.net.org):

Złożoność procesów rynkowych sprawia, że rola państwa w gospodarce może być zróżnicowana, co rzeczywiście obserwowaliśmy na przestrzeni dziejów. Teorie dotyczące działalności gospodarczej były zazwyczaj stosowane przy poparciu ówcześnie najpopularniejszej szkoły ekonomicznej.

Myśl ekonomiczna zaczęła się raptownie rozwijać dopiero w okresie nowożytności. Pierwszym znaczącym dla dziejów świata sposobem myślenia o procesach ekonomicznych był merkantylizm. Odzwierciedlał on poglądy ówczesnych protekcjonistów, a mianowicie głosił potrzebę ograniczenia importu do minimum i jak największego zwiększenia eksportu. Właśnie dlatego cieszył się on poparciem absolutystycznych władców, ponieważ zakładał, że to władza ma regulować stosunki handlowe swoich poddanych z obywatelami innych państw. Merkantylizm mógł nieść za sobą korzyści w postaci prestiżu danego kraju jako względnie samowystarczalnego, ale prowadził też do zubożania krajanów. W myśl ideologii państwowej mieli oni ograniczoną możliwość kupna wszelakich zagranicznych towarów po niższej cenie. Władcy nie stosowali się zatem do − jeszcze nieodkrytej − zasady przewagi komparatywnej Davida Ricardo, która głosi, że nawet przy absolutnej przewadze jednego państwa w produkcji wszystkich dóbr współpraca jest opłacalna dla obu krajów.

Właśnie dlatego naukowiec uznawany za ojca nowoczesnej ekonomii − Adam Smith − odrzucił protekcjonistyczne praktyki merkantylistów, co widać w sentencji zawartej w jego opus magnum z 1776 r. zatytułowanym Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów:

„W każdym kraju interes wielkiej masy ludzi polega i musi polegać na tym, aby kupować rzeczy potrzebne od tych, którzy je sprzedają taniej […]. Twierdzenie to jest tak oczywiste, że śmieszna wydaje się konieczność jego udowadniania. Nigdy by go też nie kwestionowano, gdyby dbała o swój interes sofistyka kupców i fabrykantów nie przyćmiła zdrowego rozsądku ludziˮ.

Inne poglądy typowe dla nowoczesnego w tamtym okresie nurtu ekonomii, nazywanego dziś ekonomią klasyczną, którego pionierem był Smith, to między innymi:

twierdzenie, że nieskrępowany rynek jest najefektywniejszym narzędziem na drodze do osiągnięcia bogactwa i wyciągnięcia mas z biedy (tzw. niewidzialna ręka rynku);
przekonanie o tym, że państwo powinno być jedynie nocnym stróżem – odpowiadać tylko za stanowienie i egzekucję prawa, policję i obronność (sam Smith dodawał też budowę dróg).

Widzimy więc, że ekonomia klasyczna to fundament liberalnej wizji państwa, które nie ingeruje w gospodarkę – kapitalizmu leseferystycznego (fr. laissez faire – pozwólcie czynić).

Ekonomia klasyczna była systematycznie rozwijana, dzięki czemu od drugiej połowy XIX wieku możemy mówić o ekonomii neoklasycznej. Ta zakładała mniej więcej to samo, co jej osiemnastowieczna poprzedniczka, jednak wniosła kilka nowych teorii związanych m.in. z rynkiem, pieniądzem, państwem i łączącymi je relacjami. Warto tu wymienić choćby:

prawo rynków Saya (zakładające, że podaż kreuje popyt − w długim okresie wszystko, co zostanie zaoferowane przez producentów, zostanie sprzedane i skonsumowane przez konsumentów);
ilościową teorię pieniądza (głoszącą, że w długim okresie pieniądz jest neutralny, a więc zwiększenie jego podaży nie zwiększy bogactwa społeczeństwa, lecz jedynie wywoła inflację).

Inna szkoła ekonomiczna, również mająca swoje korzenie w XIX wieku, jeszcze bardziej radykalna, czyli austriacka szkoła ekonomii, także zakładała efektywność wolnego rynku i wskazywała, że środki podejmowane przez interwencjonistów w celu zwiększenia bogactwa obywateli prowadziły do skutków przeciwnych niż zamierzone. Do mniej więcej lat osiemdziesiątych dwudziestego wieku austriacy prowadzili zażarty spór ze swoim młodszym przeciwnikiem wśród szkół ekonomicznych.

Mowa oczywiście o keynesizmie, który w dziedzinie polityki gospodarczej stanowił emanację interwencjonizmu państwowego. Jego nazwa pochodzi od twórcy tej teorii Johna Maynarda Keynesa, który w dziele swojego życia − Ogólnej teorii zatrudnienia, procentu i pieniądza z 1936 r. − wyłożył paradygmaty tej szkoły ekonomicznej. Należą do nich:

przeświadczenie o zbawiennym wpływie wydatków publicznych na stan państwa;
uznawanie swoistej przewagi popytu nad podażą – to wysoki zagregowany popyt jest rzekomo podstawową determinantą bogactwa narodowego;
konieczność interwencji państwa (stąd stosowana wymiennie nazwa „interwencjonizm państwowy”) w czasie kryzysów gospodarczych w postaci wprowadzania programów robót publicznych, zwiększania płacy minimalnej i sztucznego utrzymywania płac na nierynkowo wysokim poziomie, tworzenia boomu na rynku kredytowym, ekspansji kredytowej przez stosowanie sztucznie zaniżonych stóp procentowych.

Obecnie austriacy i neoklasycy nie są osamotnieni w boju przeciwko keynesowskiemu interwencjonizmowi państwowemu, ponieważ za nieregulowaną wymianą opowiadają się również chicagowcy (czasami nazywani monetarystami), którzy przede wszystkim podkreślają neutralność pieniądza.

Tak więc widać, że od wieków trwa nieustanny spór między ekonomistami na temat optymalnej roli państwa w gospodarce. Zdecydowanie łatwiej określić, jak w obecnej rzeczywistości wyglądają relacje władza−rynek. Typowe państwo XXI-wieczne nie jest ani wolnorynkowe, ani w pełni socjalistyczne (czyli nie występuje, jak w państwach bloku sowieckiego, upaństwowienie środków produkcji). Zazwyczaj mamy do czynienia z gospodarką mieszaną: główną siłą są prywatne podmioty, ale w pewnych gałęziach państwo ma swój udział lub wręcz dominuje nad firmami zawiązywanymi oddolnie.

Wpływ terytorialnego monopolu na przemoc na procesy gospodarcze

Poza typowo wewnętrznymi, takimi jak prawodawcza, porządkowa i administracyjna, wyróżniamy trzy podstawowe funkcji państwa w gospodarce.

Są to:

stabilizacyjna – polega na stabilizacji wzrostu gospodarczego, „spłaszczaniu” cykli koniunkturalnych, przeciwdziałaniu bezrobociu, a to wszystko przy zachowaniu względnie stałego poziomu cen;
alokacyjna – dotyczy gospodarowania tzw. dobrami publicznymi, takimi jak drogi, edukacja, służba zdrowa, środowisko naturalne czy wojsko;
redystrybucyjna – polega na regulowaniu dochodów podmiotów gospodarczych i wyrównywaniu nierówności społecznych środkami takimi jak: progresywny system podatkowy, zasiłki dla bezrobotnych czy ustanawianie płacy minimalnej.

W celu wypełnienia swoich funkcji państwo może stosować różne, często przeciwstawne sobie działania. Polityka fiskalna to pierwsze pole, na którym władza wykorzystuje własne uprawnienia w celu modyfikacji rzeczywistości gospodarczej. Opiera się ona na poborze podatków w celu opłacenia założonych w ustawie budżetowej wydatków publicznych. Oprócz celów czysto alokacyjnych, związanych z dostarczeniem dóbr publicznych, państwo próbuje realizować w ten sposób cele stabilizacyjne. Oto dwa podstawowe rodzaje owej polityki:

aktywna polityka fiskalna (apf)

Związana jest, jak nazwa wskazuje, z aktywną moderacją celów fiskalnych państwa i środków podjętych do ich wypełnienia w zależności od obecnej sytuacji gospodarczej. Jest emanacją intencjonalnego interwencjonizmu. Instrumenty aktywnej polityki fiskalnej charakteryzuje jedno słowo – zmiana. Zmiana stawek podatkowych, systemu ceł i subwencji czy regulacji cen i płac.

pasywna polityka fiskalna (ppf)

Przeciwstawna do aktywnej − niekoniecznie jeśli chodzi o środki, lecz jeśli idzie o względną stałość ich zastosowania i natężenia, w jakim są stosowane. Wykorzystuje instrumenty rzekomo dostosowujące się do poziomu aktywności gospodarczej i ogólnej koniunktury gospodarki, które nazywamy automatycznymi stabilizatorami koniunktury (ASK). Do najważniejszych należą: podatki od dochodów ludności lub przedsiębiorstw, podatki pośrednie, zasiłki dla bezrobotnych, subwencje rolnicze.

Krytyka polityki fiskalnej państw współczesnych

Uważam, że zarówno aktywna, jak i pasywna polityka fiskalna prowadzona przez większość państw Unii Europejskiej zawiera liczne niedociągnięcia, które hamują wzrost gospodarczy lub, wbrew założeniom, destabilizują gospodarkę.

Jeśli chodzi o aktywną politykę państwa, jest ona wysoce nieefektywna ze względu na swój planistyczny charakter. Rynek to mechanizm z ogromem trybików, którego działania nie da się przewidzieć. Państwo nie posiada wiedzy na temat różnych segmentów gospodarki, których stan w danym czasie może się diametralnie różnić. Często zachodzi więc do misalokacji kapitału drenowanego z przedsiębiorstw prywatnych. Stawki podatkowe są podyktowane nastrojami społecznymi lub ideologią partii rządzącej, podobnie cła i subwencje (w Polsce na przykład sztuczne, nierynkowe ceny płodów rolnych lub węgla), a płaca minimalna, zamiast zapewniać godny żywot robotnikom, blokuje wejście tym, których praca jest mniej warta dla przedsiębiorców niż wysokość owej płaca minimalna. Drugą poważną wadą apf jest konieczność tworzenia nowej legislacji powodującej rozrost biurokracji i zmniejszanie transparentności prawa gospodarczego.

Zwłaszcza w tym drugim zakresie pasywna polityka fiskalna dominuje nad swoją „siostrą”. Ppf zmniejsza niepewność reżymową, dzięki czemu przedsiębiorcy nie są zniechęceni ciągłymi zmianami chociażby w prawie podatkowym. Na pochwałę zasługują też podatki pośrednie, których koszt poboru jest zdecydowanie niższy niż wpływy z nich pochodzące. Podatki dochodowe (głównie PIT) cechują się natomiast wysokim kosztem obsługi i utrudnionym procesem weryfikacji ich przewidzianej wysokości kwotowej, a poza tym zniechęcają przedsiębiorców do zakładania firm (problem nie dotyczy Polski, ponieważ 19 proc. CIT jest jednym z najniższych na świecie), a zwykłych obywateli do podejmowania pracy (choć polski system PIT-ów nie cechuje się dużą progresją, to kwota rocznego dochodu wolnego od podatku wynosi zaledwie 3091 zł, czyli znacznie poniżej minimum socjalnego – dane Fundacji Kaleckiego).

Polityka monetarna państwa

Parafrazując znane powiedzenie: „Nie samą polityką fiskalną państwo żyje”. Drugim najbardziej znaczącym rodzajem oddziaływania tego podmiotu gospodarczego na rzeczywistość ekonomiczną, która go otacza, jest polityka monetarna, prowadzona albo bezpośrednio przez niego, albo przez organy do tego wyznaczone. W Polsce jest to „stojący na straży stabilności cen” Narodowy Bank Polski, który spełnia trzy podstawowe funkcje, określone w konstytucji RP:

banku emisyjnego (ma wyłączne prawo emisji znaków pieniężnych będących prawnym środkiem płatniczym w Polsce);
banku banków (udziela kredytów bankom komercyjnym, częściowo nadzoruje polski system bankowy, a także, przez stosowanie rezerwy obowiązkowej, zmniejsza częściowo kreację pustego pieniądza fiducjarnego);
centralnego banku państwa (obsługuje budżet państwa, prowadzi rządowe rachunki bankowe).

Jego organ − Rada Polityki Pieniężnej − ustala stopy procentowe, bardzo znaczące dla stabilności systemu bankowego kraju, poziomu inflacji/deflacji, a także występowania cykli koniunkturalnych.

Analiza scentralizowanego systemu bankowego na przykładzie NBP

NBP ma wyłączne prawo do emisji pieniądza w Polsce, co z jednej strony wyklucza nieuznawanie go przez niektórych kupców lub nabywców, ale z drugiej strony uzależnia stabilność naszego systemu bankowo-finansowego od jednej waluty. W przypadku znacznej dewaluacji lub deprecjacji złotego nie będzie możliwe „przeniesienie się” na inną walutę. Poza tym wartość złotego, tak jak prawie każdej innej waluty na świecie (być może poza tą Państwa Islamskiego), jest oparta jedynie na zaufaniu – mamy więc do czynienia z pieniądzem fiducjarnym (łac. fides – wiara). W przypadku nagłej potrzeby gotówki na realizację celów fiskalnych państwo może dodrukować walutę, co wywoła wspomnianą wcześniej dewaluację. Nierównomierne rozprowadzenie nowo powstałego pieniądza spowoduje, że ci, którzy otrzymają nowe banknoty najpóźniej, znacznie zubożeją. Nazywamy to efektami Cantillona. Na szczęście jak dotąd w okresie III RP NBP na tyle rzetelnie podchodzi do sprawy trzymania stabilnego poziomu cen, że nie odnotowujemy znacznego dodruku pieniądza, a inflacja w ostatnim piętnastoleciu nie przekroczyła 10 proc. (źródło: Bankier.pl).

Problem prawdopodobnie leży gdzie indziej. Stopy procentowe są utrzymywane od wielu lat na sztucznie niskim poziomie, co prowadzi do braku koordynacji zasobów materialnych kupowanych na kredyt z liczbą ich nabywców. Stopa procentowa informuje nas o tym, czy zakumulowano dostatecznie dużo kapitału, aby przeprowadzić inwestycje długoterminowe. Niska stopa procentowa kredytu jest oznaką dla przedsiębiorców, że właśnie tak się stało. Jak wielkie może być rozczarowanie, gdy ceny szybko kurczących się zasobów windują mocno w górę, przez co inwestorzy muszą anulować kosztowne przedsięwzięcia. To jedna z hipotez dotyczących przyczyny wielkich recesji (dolny punkt w cyklu koniunkturalnym) XX i XXI wieku – Wielkiego Kryzysu i kryzysu z roku 2007/2008.

Warto rozważyć też wysokość stopy rezerw obowiązkowych. Gdy dochodzi do wspomnianych recesji, zrozpaczeni inwestorzy próbują odzyskać jak najwięcej pieniędzy. System rezerwy cząstkowej zakłada istnienie darmowych depozytów na żądanie, z których tylko niewielki ułamek trafia do banku centralnego (w Polsce stopa ta wynosi 3,5 proc.). Powstaje więc dylemat: utrzymywać wysoką płynność banków komercyjnych kosztem zagrożenia paniką bankową w czasie kryzysu czy być może spowolnić rozwój na rzecz eliminacji zagrożenia owym runem na banki?

Poniższy schemat prezentuje zjawisko kreacji pieniądza ex nihilo i stosunek wielkości bazy monetarnej do maksymalnego agregatu pieniężnego przy stopie rezerw obowiązkowych wynoszących 2 proc.

Ilustracja 1: źródło: Indeks w Kieszeni

Krótka analiza funkcji alokacyjnej i dystrybucyjnej państwa

Poza skomplikowaną polityką stabilizacyjną, dość abstrakcyjną dla przeciętnego Kowalskiego, państwo dzięki systemowi poboru podatków redystrybuuje dochody i alokuje zasoby w danych sektorach. Obie kwestie są ze sobą ściśle związane – aparat biurokratyczny pobiera daniny, aby je przekazać, czyli rozdystrybuować. Może to też robić, sztucznie zawyżając płace robotników słabo wykwalifikowanych, o czym już wcześniej pisałem.

Państwo, alokując zasoby tam, gdzie nie zrobiłby tego rynek, jednoznacznie przekreśla możliwość przeważenia dobrowolnej kooperacji producentów i konsumentów. Wypiera zatem prywatne przedsięwzięcia. Jeśli zakładamy, że optymalny wzrost gospodarczy jest celem nadrzędnym, z ekonomicznego punktu widzenia państwowy system opłacania usługi jest sensowny tylko w przypadku, gdy jego koszt okazuje się niższy od prywatnego. Warto zatem rozważyć stopniową prywatyzację (bez szkody dla biednych) niektórych branż gospodarki. Okazuje się na przykład, że w USA koszt prywatnej edukacji jest średnio dwukrotnie niższy niż opłacanie systemu szkolnictwa z pieniędzy podatników. Dzięki takim przedsięwzięciom można za jednym zamachem rozwiązać kilka problemów: nierentowność publicznych firm, oderwanie ich od kalkulacji ekonomicznej, zawyżone opłaty podatkowe (głównie z powodu kosztów transferów, czyli opłacenia biurokracji) i spłatę części długu publicznego dzięki zyskowi pochodzącemu z prywatyzacji.

Krzywa Laffera

Patrząc z perspektywy wpływów do budżetu, czasami opłacalna jest obniżka podatków pośrednich i bezpośrednich. Przedstawia to krzywa zaproponowana przez podażowego ekonomistę Arthura Laffera. Ludzie będą starali się unikać opodatkowania, jeśli jego stopa będzie bardzo wysoka. Zaczną pracować w szarej strefie, „uciekną” finansowo do rajów podatkowych lub zaprzestaną pracy/działalności gospodarczej. W takim przypadku korzyści z obniżki są podwójne – w kieszeni podatnika zostaje więcej pieniędzy, a budżetowi nie grozi olbrzymi deficyt.

Podsumowanie – szanse i zagrożenia dla Polski

W Polsce udział wydatków publicznych w PKB w 2014 roku wyniósł 42,1 proc., przy średniej unijnej 46,3 proc. Moim zdaniem, jeśli chcemy obserwować stabilniejszy, a zarazem szybszy wzrost gospodarczy naszego kraju i regionu, politycy powinni zacząć kalkulować koszty swoich działań niczym przedsiębiorcy. Potrzeba umożliwienia obywatelom znacznego bogacenia się musi przeważyć nad hojnymi, acz niemożliwymi do zrealizowania obietnicami wyborczymi. Do tego potrzebna jest edukacja ekonomiczna i właśnie dlatego ekonomia jest tak ważną nauką.

Tu ne cede malis, sed contra audentior ito.